Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Siebten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtordnung und anderer Gesetze

Der Gesetzentwurf hat das Ziel, die VwGO an tatsächliche und rechtliche Veränderungen des maßgeblichen Umfelds anzupassen. Zugleich sollen die gerichtlichen Verfahren effektiver ausgestaltet und beschleunigt werden. In diesem Zuge ist auch beabsichtigt, weitere Prozessordnungen sowie Vorschriften zum Verwaltungsverfahren zu ändern. Dies macht den kleineren Teil des Entwurfs aus.

Unsere Stellungnahme beschränkt sich auf die für das sozialgerichtliche Verfahren maßgeblichen Änderungsvorschläge.

Wir begrüßen die Mehrzahl der Vorschläge. Das gilt insbesondere für die beabsichtigte Änderung des § 192 SGG, welche der Vorschrift zu größerer Wirksamkeit verhelfen dürfte.

Zu den Änderungen im Einzelnen:

Artikel 1 Nr. 22 (§ 86 VwGO):

Vorgesehen ist, nach § 86 Absatz 1 Satz 2 folgenden Satz einzufügen: „Der Grundsatz der Amtsaufklärung verpflichtet ein Gericht nicht zu Nachforschungen, die weder durch entsprechendes Vorbringen noch durch andere konkrete Anhaltspunkte veranlasst sind.“ Die Einzelbegründung verweist auf die notwendige Anpassung an die Anforderungen einer effizienteren Prozessführung sowie die Verkürzung der Verfahrensdauer durch Vermeidung nicht angezeigter Ermittlungen. Der Parteivortrag (richtig: Beteiligtenvortrag) soll stärker in den Mittelpunkt der Tatsachenermittlung gerückt werden und das Gericht sich stärker auf die Rechtmäßigkeitsprüfung konzentrieren. Hingewiesen wird auf Rechtsprechung des BVerwG zu den Grenzen des Amtsermittlungsgrundsatzes und die bereits bestehende Rechtspraxis.

§ 86 Absatz 1 VwGO regelt den Amtsermittlungsgrundsatz und entspricht vollumfänglich § 103 SGG. Dass die Ergänzung praktische Auswirkungen hat, ist zweifelhaft. Unabhängig davon sind keine Besonderheiten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gegenüber dem sozialgerichtlichen Verfahren erkennbar, die es rechtfertigen, die Neuregelung nur in einer Prozessordnung vorzunehmen, in der anderen aber zu unterlassen. Dies gilt erst recht, weil der Gesetzentwurf im Übrigen vielfach die Übertragung von Neuerungen der VwGO auf das SGG allein mit der Einheitlichkeit der öffentlichen-rechtlichen Prozessordnungen begründet.

Artikel 3 (§ 47 ZPO):

Nach § 47 Absatz 2 ZPO kann ein Termin unter Mitwirkung des abgelehnten Richters fortgesetzt werden, wenn der Richter erst während der Verhandlung abgelehnt wird. Mit dem Änderungsvorschlag soll diese Möglichkeit auf Fälle erweitert werden, in denen die Ablehnung im Zeitraum von drei Werktagen vor oder während des Termins erfolgt. § 47 Absatz 2 ZPO findet nach § 60 Absatz 1 SGG auch im sozialgerichtlichen Verfahren Anwendung (insoweit wäre die Einzelbegründung noch zu ergänzen, die lediglich auf die Geltung im Bereich der VwGO und der FGO hinweist).

Kurzfristige Ablehnungsanträge gegen Richter erfolgen nach den Erfahrungen der gerichtlichen Praxis selten aus nachvollziehbaren Sachgründen. In den sozialgerichtlichen Verfahren sind missbräuchliche oder querulatorisch geprägte Ablehnungen gegen Richter nicht selten. Die moderate Erweiterung der bisherigen Vorschrift erscheint sachgerecht und wird begrüßt.

Artikel 5, Nummer 1 (§ 66 SGG):

Die Rechtsmittelbelehrung für gerichtliche Entscheidungen soll im Hinblick auf die einzuhaltende Form sowie das fristauslösende Ereignis ergänzt werden.

Die Änderung erscheint sinnvoll. Teilweise vollzieht sie Anforderungen nach, die bereits in der höchstrichterlichen Rechtsprechung angelegt sind. Diese verlangt eine Belehrung über den wesentlichen Inhalt der bei Einlegung des Rechtsbehelfs zu beachtenden Formvorschriften (vgl. BSG, Urteil vom 14. März 2013, B 13 R 19/12 R, SozR 4-1500 § 66 Nr. 3). Der elektronische Rechtsverkehr mit den Gerichten (§ 65a SGG) ist insbesondere für die nicht rechtskundig vertretenen Beteiligten vor den Sozialgerichten nicht einfach zu handhaben. Eine ausführliche Rechtsmittelbelehrung trägt dazu bei, Fehler zu vermeiden.

Artikel 5, Nummer 2 (§ 73a SGG):

§ 73a Absatz 3 SGG soll dahingehend ergänzt werden, dass die Missbrauchsgebühr nach § 192 SGG sowie der neu einzuführende Vorschuss nicht von der Prozesskostenhilfe umfasst wird.

Gegen diese Klarstellung, die auch im Hinblick auf die beabsichtigte Änderung des § 192 SGG (s.u.) erfolgt, werden keine Einwendungen erhoben.

Artikel 5, Nummer 3 (§ 75 SGG):

§ 75 Absatz 2a Satz 4 SGG soll dahingehend geändert werden, dass die Veröffentlichung des Beiladungsbeschlusses nicht mehr in Tageszeitungen erfolgen muss, die im gesamten Bundesgebiet verbreitet sind, sondern (lediglich) in Tageszeitungen, die in dem Bereich verbreitet sind, in dem sich die zu erwartende gerichtliche Entscheidung voraussichtlich auswirken wird.

Gegen diese Regelung bestehen keine Einwendungen. Die Neufassung passt die Regelung zur sogenannten „Massenbeiladung“ an diejenige in § 65 Absatz 3 Satz 4 VwGO sowie § 60a Satz 4 FGO an. Häufigster Fall im Sozialrecht ist die Beiladung von Beschäftigten bei Rechtstreitigkeiten nach Betriebsprüfungen (§ 28p SGB IV). Da der Wohnort der beizuladenden Beschäftigten, bei dem es sich teilweise um Schwarzarbeiter handelt, oftmals unbekannt ist oder im Ausland liegt, wird aber auch unter Geltung der Neufassung in vielen Fällen auf bundesweit erscheinende Publikationen zurückzugreifen sein.

Artikel 5, Nummer 4 (§ 84 SGG):

Die Neufassung des § 84 Absatz 1 Satz 1 SGG eröffnet den Weg, Widerspruch in einfacher elektronischer Weise (insbesondere E-Mail) einzulegen.

Die Regelung wird begrüßt. Im Verwaltungsverfahren wird bis zur Einlegung des Widerspruchs bereits heute in großem Umfang per E-Mail kommuniziert (§ 9 SGB X). Das entspricht der Lebenswirklichkeit der Beteiligten. Es spricht nichts dagegen, diesen Kommunikationsweg auch für die Einlegung des Widerspruchs zu ermöglichen, wenn ein Zugang eröffnet ist. Die Gefahr, dass auf diesem Weg (vermehrte) Widerspruch durch unberechtigte Dritte erhoben wird, dürfte rein theoretischer Natur sein. Zur praktischen Handhabbarkeit erscheint die vorgesehene Voraussetzung sinnvoll, dass der Widerspruchsführer erkennbar sein muss.

An den Formvorschriften für die Klageerhebung ändert sich richtigerweise auch dann nichts, wenn die Klageschrift bei der Behörde eingeht (vgl. § 91 SGG). Wir weisen darauf hin, dass in der Richterschaft die Befürchtung besteht, die Erweiterung der Formvorschriften des Widerspruchsverfahrens befördert, dass noch mehr Klagen erhoben bzw. sonstige Prozesserklärungen abgegeben werden, die formunwirksam sind.

Artikel 5, Nummer 5 (§ 85 SGG):

§ 85 Absatz 3 SGG wird im Hinblick auf das Erfordernis, den Widerspruchsbescheid mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen, neu gefasst.

Gegen diese Regelung bestehen keine Einwendungen.  Die Neuregelung passt die Regelung an den neugefassten § 66 Absatz 1 SGG (s.o.) an und schafft einen Gleichklang mit § 73 Absatz 3 VwGO, ohne in der Sache eine Änderung vorzunehmen.

Artikel 5, Nummer 6 (§ 86b Absatz 4 SGG):

§ 86b Absatz 4 SGG soll dahingehend ergänzt werden, dass das Gericht in Beschlüssen im einstweiligen Rechtsschutz auch vorläufige Sicherungsmaßnahmen anordnen kann.

Gegen die Regelung bestehen keine Bedenken. Sie kodifiziert die bereits nach geltender Rechtsprechung (Nachweise bei Burkiczak in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGG, 2. Aufl., § 86b SGG, Stand: 30.01.2026, Rn. 228) zulässigen sogenannten Hängebeschlüsse oder Zwischenverfügungen.

Artikel 5, Nummer 7 (§ 106a SGG):

Die Präklusionsvorschrift des § 106a Absatz 3 SGG soll dahingehend geändert werden, dass verspätetes Vorbringen im Regelfall („soll“) zurückzuweisen ist. Außerdem ist vorgesehen, dass die Voraussetzung einer nach der freien Überzeugung des Gerichts zu bestimmenden Verzögerung des Rechtsstreits durch Zulassung des verspäteten Vortrages entfällt.

Wir stehen dem Änderungsvorschlag zurückhaltend gegenüber.

Die Vorschrift des § 106a SGG spielt in der sozialgerichtlichen Praxis nur eine geringe Rolle (vgl. Roller in: Berchtold, SGG, 7. Aufl. 2026 [im Erscheinen], § 106a Rn. 3). Ob die Vorschrift, wie der Einzelbegründung behauptet, durch die Neufassung „praxistauglicher“ wird und damit stärker zur Anwendung gelangt, erscheint zweifelhaft. In der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung wird der Ausnahmecharakter der Präklusionsvorschriften betont und daraus abgeleitet, dass an die Voraussetzungen ein strenger Maßstab anzustellen ist (vgl. BVerfG vom 30.01.1985 - 1 BvR 876/84, BVerfGE 69, 145). Das dürfte in den sozialgerichtlichen Verfahren, in denen oftmals um existenzsichernde Maßnahmen gestritten wird, in besonderem Maße gelten.

Artikel 5, Nummer 8 (§ 144 SGG):

Beabsichtigt ist, die Zulassung der Berufung grundlegend neu auszugestalten. Die Divergenzrüge (§ 144 Absatz 2 Nr. 2 SGG) soll nach dem Vorbild von § 511 Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 ZPO und § 115 Absatz 2 Nummer 2 FGO durch die Voraussetzung ersetzt werden, dass die Fortbildung des Rechts oder die Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung eine Entscheidung des Landessozialgerichts erfordert. Verfahrensfehler sollen nicht mehr ausnahmslos vom Berufungsführer geltend gemacht werden müssen, sondern auch zur Zulassung führen, wenn sie „auf der Hand“ liegen.

Wir stehen auch diesem Änderungsvorschlag zurückhaltend gegenüber.

Die Gesetzesbegründung beschränkt sich auf den bloßen Hinweis, die Anpassung an die ZPO diene der Vereinheitlichung und damit Vereinfachung der Rechtsanwendung. Wir können nur vermuten, dass Rückmeldungen zur verwaltungsgerichtlichen Praxis, wo das Rechtsmittelrecht oftmals als zu eng angesehen wird, Anlass für den Änderungsvorschlag waren. Es erscheint nicht zwingend, einen für die VwGO angenommenen Änderungsbedarf allein aus Gründen einheitlicher Prozessordnungen und ohne Berücksichtigung der Besonderheiten des sozialgerichtlichen Verfahrens auf das SGG zu übertragen. Nach der Begründung (S. 48 f.) hat das BMJV im Vorfeld zwar den Sachverstand der gerichtlichen Praxis eingeholt; beteiligt waren jedoch ausschließlich Vertreter der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit, nicht hingegen der Sozialgerichtsbarkeit.

Ein konkretes Bedürfnis für eine Änderung des Rechtsmittelrechts im SGG ist bislang nicht erkennbar. Tendenziell wird die Änderung die Zahl der Beschwerden gegen die Nichtzulassung der Berufung erhöhen.

Artikel 5, Nummer 9 (§ 145 SGG):

Die neue Regelung soll eine Zurückverweisung des Landessozialgerichts an das Sozialgericht bei Vorliegen eines Verfahrensfehlers durch Beschluss ermöglichen, der bereits im Verfahren der Berufungszulassung ergeht. Dafür müssen die (allgemeinen) Voraussetzungen einer Zurückverweisung an das Sozialgericht nach § 159 Absatz 1 SGG, also die Notwendigkeit einer umfassenden und aufwendigen Beweisaufnahme vorliegen.

Der Vorschlag wird abgelehnt.

Die Zurückverweisung an das Sozialgericht verlängert das gerichtliche Verfahren regelmäßig. Das geht zulasten der Beteiligten. Die Konzeption des § 159 SGG räumt der zügigen Abwicklung der Gerichtsverfahren durch eine Entscheidung des Landessozialgerichts grundsätzlich den Vorrang ein und hält den Verlust einer Tatsacheninstanz demgegenüber für hinnehmbar (Wolff-Dellen in: Fichte/Jüttner, SGG, 3.  Aufl. 2020, § 159 SGG, Rn. 11 unter Hinweis auf die Gesetzesbegründung). Demgemäß erfolgt die Zurückweisung an das Sozialgericht in der Praxis nur ausnahmsweise. Sie bedarf der gründlichen Prüfung durch das Gericht. Eine Zurückverweisung sollte nicht im Beschlussverfahren, ohne mündliche Verhandlung und vor allem nicht ohne Beteiligung der ehrenamtlichen Richter erfolgen. Dieser kommt in der Sozialgerichtsbarkeit seit jeher eine besondere Bedeutung zu. Die ehrenamtlichen Richter repräsentieren die Sozialpartnerschaft, können den Beteiligten die gerichtlichen Entscheidungen vermitteln und erleichtern die Akzeptanz gerichtlicher Entscheidungen. Sie bringen vor allem den Sachverstand und die Lebenserfahrung der betroffenen Berufskreise in das gerichtliche Verfahren ein. Deswegen sind sie nicht mit den Schöffen und Geschworenen der ordentlichen Gerichte, die aus allen Schichten der Bevölkerung ausgewählt werden, und auch nicht mit den ehrenamtlichen Richtern in den Instanzgerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit vergleichbar.

Außerdem ist die Formulierung sprachlich missglückt. Die Voraussetzungen des § 159 Absatz 1 SGG sind entweder erfüllt oder sie sind es nicht. Der Passus „bereits im Berufungszulassungsverfahren“ meint offenbar, dass das Landessozialgericht die Voraussetzungen bereits in diesem Verfahrensstadium feststellen können muss.

Artikel 5, Nummer 10 (§ 160 SGG):

Die Regelung für die Zulassung der Revision soll in gleicher Weise wie diejenige für die Zulassung der Berufung geändert werden.

Der Neuregelung stehen wir aus den gleichen Gründen (s.o. zu Artikel 5, Nummer 8) zurückhaltend gegenüber.

Artikel 5, Nummer 11 (§ 160a SGG):

§ 160a Absatz 2 Satz 3 SGG soll sprachlich vereinfacht und § 160a Absatz 4 Satz 3 SGG soll terminologisch präzisiert („Zurückweisung oder Verwerfung“ statt „Ablehnung“) werden.

Gegen die Änderungen werden keine Einwendungen erhoben.

Artikel 5, Nummer 12 (§ 172 SGG):

Die Beschwerde gegen die Anordnung vorläufiger Sicherungsmaßnahmen im einstweiligen Rechtsschutz soll ausgeschlossen werden. Auswirkungen hat dies nur für entsprechende Beschlüsse der ersten Instanz (vgl. § 172 Absatz 1 SGG).

Die Regelung erscheint sachgerecht und wird begrüßt.

Artikel 5, Nummer 13 (§ 192 Absatz 2 SGG):

Vorgesehen ist, dem Kläger durch Beschluss aufzugeben, einen Vorschuss auf die Missbrauchsgebühr zu zahlen. Die weitere Tätigkeit des Gerichts hängt vom Eingang des Vorschusses ab, wobei zuvor auf die Rechtsfolgen hinzuweisen ist. Als Vorschuss sind für den Regelfall („soll“) 30 € vorgesehen. Das Verfahren gilt als erledigt, wenn der Vorschuss nicht binnen drei Monaten nach Zustellung des Beschlusses eingegangen ist. Durch die Verweisung auf § 102 Absatz 3 und § 156 Absatz 2 Satz 3 SGG besteht die Möglichkeit, auf Antrag durch Beschluss das Verfahren einzustellen und über die Kosten zu entscheiden bzw. festzustellen, dass die Berufung als zurückgenommen gilt.

Der Vorschlag wird begrüßt. In der gerichtlichen Praxis werden Missbrauchsgebühren nach § 192 Absatz 1 Nummer 2 SGG selten festgesetzt, da insbesondere in vielen Fällen keine realistische Chance besteht, diese auch zu vollstrecken. Die Änderung könnte der Vorschrift mehr Nachdruck geben. Der Hinweis auf den Vorschuss, die beabsichtigte Höhe und die Rechtsfolgen kann mit der Darlegung der Missbräuchlichkeit der Rechtsverfolgung verbunden werden.

Der Regelbetrag von 30 € erscheint allerdings für viele Fälle als zu gering, um eine Steuerungsfunktion zu entfalten. Die Einzelbegründung verweist darauf, dass er in begründeten Einzelfällen erhöht oder verringert werden kann. Der Begründungsaufwand für einen atypischen Fall dürfte aber hoch sein. Vorzugswürdig wäre es stattdessen, dem Gericht mehr Spielraum einzuräumen und auch für den Vorschuss auf die Vorgabe von § 192 Absatz 1 Satz 3 i.V.m. § 184 Absatz 2 SGG abzustellen, damit einen Vorschuss von bis zu 150 € für die erste Instanz vorzusehen. Absehbar birgt die Festsetzung eines Vorschusses zusätzliches Streitpotenzial, was im Einzelfall das Verfahren eher verlängert. Dieser Gefahr könnte begegnet werden, wenn der Vorschuss nicht durch - in erster Instanz (§ 172 Absatz 1 SGG) - beschwerdefähigen Beschluss, sondern durch unanfechtbare richterliche Verfügung festgesetzt würde. Auch die vorgesehene Parallelregelung des § 85a Satz 1 VwGO-E sieht keine Beschwerde gegen die Anforderung des Kostenvorschusses vor. Schließlich erscheint die Wartezeit von drei Monaten zu lange. Sie orientiert sich zwar an der Frist des § 102 Absatz 2 Satz 1 SGG, doch wird die dortige Abweichung von § 92 Abs. 2 Satz 1 VwGO (zwei Monate) zu Recht kritisiert (siehe Begründung der Entschließung des Bundesrates zur Beschleunigung sozialgerichtlicher Verfahren durch Anpassung des Sozialgerichtsgesetzes vom 30.1.2026 (BR-Drs. 744/25 (B); Stellungnahme des BDS Nr. 1/26, www.bunddeutschersozialrichter.drb.de/positionen/stellungnahmen).

Der Vorschuss auf die Missbrauchsgebühr ist in der gegenwärtigen Form kaum geeignet, einen nennenswerten Teil zur Bewältigung des Problems der sogenannten Vielkläger zu erbringen (ausführlich zur Kritik: Roller, NZS 2021, 508, 513 f). Einzelne (wenige) Kläger machen in rechtsmissbräuchlicher Weise eine Vielzahl von Verfahren bei einem Gericht anhängig, die von vornherein als offensichtlich erfolglos einzuschätzen sind. Die Belastungen für die betroffenen Gerichte sind erheblich (vgl. nur Poseck, Festschrift Schlegel, 2024, 1039). Zur Bewältigung einer großen Zahl von Verfahren, die von einzelnen Beteiligten anhängig gemacht werden, ist die Regelung zu aufwendig. Absehbar werden Vielkläger ihre vollständige Mittellosigkeit vorbringen. Damit muss sich das Gericht bei seiner Entscheidung, ob im Einzelfall ein Vorschuss verlangt werden soll, schon aus verfassungsrechtlichen Gründen auseinandersetzen. Der Beschluss ist jedenfalls für die erste Instanz zu begründen (§ 142 Absatz 2 Satz 1 SGG). Das macht schon aus Gründen des rechtlichen Gehörs (§ 62 SGG) eine Auseinandersetzung mit den von dem Kläger vorgebrachten Argumenten erforderlich, auch wenn diese abwegig sind und letztlich nicht durchdringen werden. Für die Festsetzung des Vorschusses muss sich das Gericht in der Begründung nicht nur zur Erfolgsaussicht der Klage, sondern zusätzlich zur Missbräuchlichkeit substantiiert äußern. Von der Beschwerdemöglichkeit werden Viel­kläger sicherlich in erheblichem Umfang Gebrauch machen.

Artikel 5, Nummer 14 (§ 201 SGG):

Der Höchstbetrag eines Zwangsgeldes bei einer Vollstreckung gegen eine Behörde soll von 1000 € auf 10.000 € erhöht werden. Damit soll die Vorschrift an die heutigen wirtschaftlichen Verhältnisse angepasst werden, um weiterhin effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten.

Gegen diese Regelung bestehen keine Einwendungen.

Artikel 5, Nummer 15 (§ 206 SGG):

Es handelt sich um Übergangsvorschriften, gegen die nichts zu sagen ist.

Artikel 19 (§ 36 Satz 1 SGB X-E):

Die Vorschrift über die Rechtsmittelbelehrung wird um das fristauslösende Ereignis ergänzt.

Es werden keine Einwendungen erhoben. Die Regelung steht im Gleichklang mit der beabsichtigten Neufassung von § 66 Absatz 1 SGG (s.o.).

Prof. Dr. Steffen Roller

Direktor des Sozialgerichts

Vorsitzender BDS